Bis Republica placent – Le Mouvement des idées, 4ème trimestre 2012

Bis Republica placent – Le Mouvement des idées, 4ème trimestre 2012

mouvement des idées

« Bis Republica Placent »

Réactualiser notre doctrine sur l’Etat et les institutions de la Cinquième république

Alors que la Cinquième république a fait la preuve de sa robustesse et de son efficacité au cours du demi-siècle écoulé, c’est son adaptabilité qui a été le plus rudement mise à l’épreuve. Il n’est pas excessif d’affirmer en effet que les vingt dernières années ont été marquées par un révisionnisme constitutionnel permanent.

 Trois grandes réformes, notamment, sont allés au-delà du toilettage et ont pour ainsi dire remodelé le visage du régime, au point même de troubler les équilibres définis en 1958. Il s’agit de l’adoption du quinquennat, des vagues de décentralisation successives, et des réformes qui ont conduit à l’émergence d’un véritable pouvoir judiciaire autonome. Ces trois météorites, qui sont venus creuser des cratères profonds dans l’écorce de l’astre constitutionnel, ont surgi dans un contexte lui-aussi très particulier et qu’il convient de rappeler.

Au plan européen, la multiplication de directives dirigistes est venue limiter les marges de manœuvre du parlement national et a participé de l’inflation normative généralisée. Au plan administratif, les politiques de compression des coûts ont porté sur les crédits de fonctionnement, accouchant d’une administration pléthorique en hommes mais mal équipée pour travailler sereinement, tandis que les crédits d’intervention étaient dispersés entre les échelons territoriaux ou des autorités indépendantes et mal coordonnées ente elles.

 Si les intentions étaient, prises isolément, bonnes, force est de reconnaître que les adjonctions soit-disant modernistes n’ont pas toutes produites l’effet escompté : au plan national, la vie politique française s’est accéléré, et à l’instabilité ministérielle de la IVème République a succédé, au-delà de la stabilité du personnel politique, un court-termisme gouvernemental dicté par le rythme des médias. Au plan local, l’empilement de structures a désorganisé la capacité d’action de l’Etat et renforcé les potentats locaux. Au plan administratif, l’Etat n’a jamais été aussi bureaucratique, et en même temps inefficace.

La conjugaison de ces facteurs aboutit à la lente asphyxie  de l’action publique, à la mise en place d’une « société d’irresponsabilité illimitée » dans laquelle plus personne ne semble en mesure de corriger les errements de la machine étatique. Sur ce point, la doctrine gaulliste a besoin de renouveler son diagnostic pour défendre la Vème République et remettre d’aplomb un régime que ses adversaires idéologiques ont lentement miné de l’intérieur.

En 2018, la France fêtera le soixantième anniversaire du régime. L’élection présidentielle de 2017 devra être l’occasion de proposer un choc constitutionnel : Nous avons besoin d’un nouveau 1958.

Douze idées pour fortifier et équilibrer les institutions de la Vème République

Le premier volet d’une réflexion globale sur la France d’aujourd’hui doit porter sur les aspects proprement constitutionnels.

La Vème République s’est différenciée des régimes qui l’avaient précédée par la force de son Exécutif, capable de surmonter les crises qui menaçaient la République. C’est donc par son exécutif, aujourd’hui malade, qu’il convient de débuter la nécessaire œuvre de rééquilibrage des institutions. Au cœur de la problématique actuelle, se trouve l’affaiblissement « en domino » du Président et du Premier ministre. Amputé de deux années de mandat, le président de la République est contraint de se comporter en super Premier ministre, court-circuitant l’action de celui qui devient une doublure en retrait. Sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, l’on avait beaucoup glosé sur la mise à l’écart (relative) de François Fillon et le nouveau président élu en 2012 avait promis d’en revenir à la pratique habituelle de la Vème République. Il a rapidement dû se résoudre à réviser sa position, et dès l’automne les conseillers de l’Elysée ont participé aux réunions d’arbitrage tenus par Matignon. La question de l’utilité du Premier ministre se pose et d’aucuns se mettent à rêver d’un régime présidentiel, alors que justement c’est un système qui, en cas de cohabitation, devient profondément conflictuel.

En outre, le mandat présidentiel est désormais beaucoup plus rapidement parasité par les questions de réélection. Elu en 2007, Nicolas Sarkozy a dû subir dès 2010, soit deux années avant l’échéance, les premières projections sur la présidentielle à venir.

Cette accélération du calendrier ne convient qu’aux ambitieux, pour lesquels les chances d’accéder à la plus haute marche s’accroissent. Après tout, on aurait pu faire rentrer dans l’intervalle des deux septennats de François Mitterrand, deux, voire trois Présidents successifs.

Enfin, tous les effets pernicieux du quinquennat, mal adopté par un référendum peu suivi, n’ont pas été testés. Premièrement, aux Etats-Unis, le président réélu pour un second mandat est généralement affaibli car, ne pouvant  se représenter, il ne peut plus peser sur sa propre majorité (phénomène de lame duck). Deuxièmement, les risques de cohabitation ne sont pas totalement écartés, alors que c’était justement cette raison que certains avaient plaidé pour une concomitance du mandat législatif et du mandat présidentiel. En 2012, compte-tenu de la division de l’électorat et de la multiplication des triangulaires, les experts électoraux de l’UMP[i] avaient prédit un risque de cohabitation en cas de réélection de Nicolas Sarkozy. Un tel phénomène aurait sans doute provoqué une crise majeure du régime, étant donné le fait que les deux légitimités démocratiques – celle du Président et celle du Premier ministre – auraient été parfaitement identiques. Jusqu’ici, en 1986, 1993 et 1997, les cohabitations étaient intervenues deux à cinq ans après le début du mandat présidentiel, ce qui signifiait une volonté de l’électorat de réviser leur choix exprimé lors du scrutin précédent.

En d’autres termes, pour les élections à venir, le risque de cohabitation demeure, tel une épée de Damoclès, mais avec des effets beaucoup plus importants que précédemment : en l’absence de dissolution, la cohabitation sera d’un genre nouveau, puisque ce sera une cohabitation dès le début du mandat, avec un risque majeur de paralysie de l’exécutif.

Pour résoudre ce problème, plusieurs pistes peuvent être poursuivies. La première serait de revenir en arrière, en soumettant par référendum au peuple la question de l’allongement du mandat présidentiel afin de rétablir une vision stratégique de moyen-terme dans la conduite de la politique nationale. La solution conservatrice serait de revenir à 7 ans[ii]. Une solution plus ambitieuse serait de proposer un mandat de 10 ans non renouvelable. Un président élu aurait donc une durée de mandat strictement égale à celle d’un président « à quinquennat » qui serait réélu, mais sans avoir à se préoccuper moins de 3 ans après son élection de sa réélection. D’ailleurs, pour couper court à toute spéculation et éviter des « règnes » trop importants, il faudrait que ce mandat soit unique et non renouvelable. Comme il serait exposé dans la troisième partie de cet article, le référendum engagerait en contrepartie la responsabilité du Président, ce qui pourrait venir raccourcir le mandat décennal.

En choisissant cette option, on assumerait une probabilité beaucoup plus importante de période de cohabitation. La contrepartie serait donc de préciser dans la constitution les attributions relevant strictement du président de celles relevant du premier ministre afin que « la part du feu » soit fixée par avance en cas de changement de majorité. Je proposerais donc de définir constitutionnellement un domaine réservé pour le président de la République en cas de cohabitation en lui donnant un pouvoir de nomination exclusif sur trois ministères clés : Affaires étrangères, Défense, Justice. La notion de « ministre d’Etat » serait redéfinie pour correspondre précisément à ces trois périmètres, au lieu d’en faire un titre purement honorifique. En effet, la politique étrangère, la politique de défense et la politique judiciaire ont besoin de prendre de la hauteur par rapport au rythme médiatique, et échappent en partie au côté partisan de la vie politique : nos intérêts stratégiques ne devraient pas varier, selon que la Gauche ou la Droite gouvernent. La contrepartie de ce statut spécial conféré aux ministres d’Etat serait l’établissement d’une procédure « d’empêchement » qui pourrait être mise en place pour destituer ces trois ministres par le congrès (Sénat et Assemblée nationale). En effet, nommés par le Président et responsables devant lui, ces trois ministres d’Etat auraient un statut dérogatoire par rapport au régime commun de responsabilité du gouvernement devant le Parlement.

Face à ce Président renforcé, le Premier ministre verrait lui aussi ses prérogatives mieux définies : il obtiendrait une compétence exclusive de nomination sur les ministres. La composition de l’équipe gouvernementale, hors ministres d’Etat, serait donc de sa responsabilité seule et entière, ce qui en ferait le véritable chef de la majorité.

Les ministres, quant à eux, verraient leur compétence générale sur leur administration renforcée : un pouvoir de nomination leur serait conféré pour leur administration, ce qui passerait par la suppression des nominations en Conseil des ministres, hors nominations particulièrement sensibles. Les ministres pourraient donc avoir un véritable pouvoir hiérarchique sur leurs services, ce qui renforcerait leur autorité.

Face à cet exécutif renforcé, il conviendrait de dynamiser également le Parlement, son rôle, sa stabilité. Afin d’éviter des changements de majorité trop soudain, une modification du mode d’élection serait inscrite dans la constitution avec un renouvellement par moitié de l’Assemblée tous les deux ans. Privés du pouvoir de changer leur président pendant 10 ans, les Français gagneraient donc un rythme plus intensif d’expression démocratique, étant consultés tous les 4 ans sur l’orientation gouvernementale. Pour doter l’Assemblée d’une majorité stable, le choix du scrutin majoritaire à deux tours pour l’élection des députés serait consacré dans la Constitution. Pour éviter que des triangulaires puissent venir déformer le choix et la volonté des français, seuls les deux candidats arrivés en tête au premier tour seraient conservés pour le second tour. Ceux qui font remarquer que les électeurs du Front National sont insuffisamment représentés à l’Assemblée Nationale auraient sans doute obtenu gain de cause[iii].

Par comparaison avec les autres démocraties[iv], la France dispose d’un nombre trop élevé de parlementaires et leur nombre serait réduit à 400 députés et 160 sénateurs. Outre le fait que cette réforme réduirait le pouvoir bloquant du Sénat sur les réformes constitutionnelles prises aux 3/5ème, elle permettrait de redéployer les économies réalisées (un député coûte environ 1 million d’euros par an à la collectivité) de manière à doter chaque parlementaire d’une véritable équipe pour améliorer le travail législatif. L’objectif serait que chaque parlementaire puisse disposer d’une dizaine de personnes expertes en travail législatif pour que la fabrique de la loi puisse se faire à armes égales avec les puissantes administrations gérées par l’Exécutif.

Les 400 députés auraient également un rôle s’agissant du parlement européen, aujourd’hui totalement déconnecté des territoires et qui a un rôle législatif manifestement disproportionné au regard de sa représentativité. Ceci supposerait de modifier le traité sur l’Union Européenne, ce qui n’est pas une mince affaire, car celui-ci ne prévoit qu’une élection au suffrage universel et à la proportionnelle. L’objectif serait que les députés européens puissent être élus parmi les députés nationaux, par leurs pairs, ce qui permettrait d’améliorer la connaissance par les députés français de la machine européenne. En sus d’une représentation des différents groupes politiques, le choix des élus européens serait assorti d’une obligation légale de représentation des différentes régions françaises au sein de la liste.

La revalorisation du parlement passerait par une émancipation responsabilisatrice des députés et notamment une révision du mécanisme de proposition de loi : priorité serait donnée, au sein de l’agenda du parlement aux initiatives parlementaires. Au sein des propositions de lois (présentées par les députés et sénateurs), priorité serait également donnée aux lois bipartisanes ou multipartisanes, afin de casser le monolithisme partisan qui règne aujourd’hui dans les deux chambres. Une majorité garderait certes la capacité d’imposer ses vues à l’opposition, mais il suffirait de convaincre quelques parlementaires de l’opposition pour accélérer l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de loi. La contrepartie de ce plus grand pouvoir donné aux parlementaires serait, afin de contrôler l’inflation législative, de limiter le nombre de propositions de lois que les députés et sénateurs peuvent parrainer. La représentation nationale filtrerait donc d’elle-même parmi les nombreuses idées qui foisonnent et les meilleures propositions de loi, celles qui recueillent ex ante le plus grand nombre de parrainages, seraient examinées en priorité. Le gouvernement garderait la possibilité d’insérer les textes de loi les plus clivants.

Toujours dans l’optique de revenir aux fondamentaux de la démocratie représentative, où l’élu représente la Nation, et pas un parti, il conviendrait de redonner du jeu et de la fluidité aux mécanismes de vote des lois, en limitant aux seuls présents dans l’hémicycle le vote de la loi. Le parti majoritaire ne serait donc plus assuré de faire passer automatiquement ses projets ou ses propositions, charge à lui de lutter contre l’absentéisme ou de dialoguer avec l’opposition pour réunir une majorité parlementaire.

Toutes les lois simples ainsi votées auraient une durée de vie de 10 ans, sous condition d’évaluation et de confirmation. Ce rôle en aval serait dévolu au Sénat, afin de freiner l’inflation législative et de spécialiser le Sénat sur un rôle différent de celui de l’Assemblée : la simplification et la codification. L’idée principale est que l’Assemblée Nationale soit la chambre qui vote des lois au nom d’une majorité du moment[v], mais que ces dernières ne deviennent le patrimoine définitif de la République qu’une fois confirmées par une autre majorité, plus stable. Néanmoins, toute loi votée avec une majorité des 2/3 de l’Assemblée (et donc par l’opposition) échapperait à ce régime, afin de renforcer le rôle de l’opposition.

Dans ce schéma, il faudrait donc revoir le rôle des deux chambres : monopole de l’initiative législative pour l’Assemblée nationale, monopole de l’évaluation ex-post des lois pour le Sénat. Pendant les dix premières années de mise en œuvre de ce nouveau régime (en attendant les lois à confirmer votées par l’Assemblée), le Sénat serait chargé de simplifier et de codifier le droit existant.

Dernier élément qui viendrait compléter cette refondation de la cinquième République, la Cour des comptes deviendrait un pouvoir public, de manière à renforcer son indépendance et son statut. La Constitution lui donnerait la possibilité de juger la gestion des collectivités et de l’Etat, et d’infliger des amendes, sans possibilité pour le Ministère des Finances d’annuler les décisions juridictionnelles. La Cour deviendrait donc un véritable contre-pouvoir juridictionnel au pouvoir des élus, et viendrait mettre de l’ordre dans la gestion parfois hasardeuse des finances publiques.

Dix idées pour tendre vers l’efficacité démocratique : rationaliser les territoires

Si la réforme de 1958 s’était largement attelée à la refondation des institutions nationales, aujourd’hui cela ne suffirait plus car la décentralisation est venue compliquer l’organisation du territoire. Le pouvoir politique et financier s’est dissout dans un nombre croissant de collectivités aux compétences enchevêtrées et à la plus-value parfois discutée.

L’une des difficultés est la soif de « jardin à la Française » qui domine les passions décentralisatrices. Le législateur, depuis Paris, aime à considérer que la même règle doit régir les territoires. Cette soif d’égalité se retrouve par exemple dans le découpage des départements, établis suivant le principe qu’on ne devait pas mettre plus d’une journée de cheval pour aller et retourner en préfecture. Or, justement, suivant les régions, la relation à la collectivité territoriale diverge :

–          Il peut s’agit d’un élément identitaire : les habitants de la ville de Marseille se sentent d’abord Marseillais, ensuite Provençaux. Les Bouches-du-Rhône n’ont aucune espèce d’identité politique. A l’inverse, les Vendéens se sentent d’abord proches de leur département, ensuite de leur commune, et enfin des Pays-de-la-Loire (dont ils contestent un peu la cohérence historique) ;

–          Il peut aussi s’agir d’une nécessité d’administration : une collectivité a un sens sur un périmètre d’homogénéité géographique comme les Alpes ou la Savoie, mais ce périmètre est trop large rapporté une ville comme Paris ou Lyon.

Un redécoupage du territoire passerait donc par une réduction du nombre de régions, en considérant que nul individu ne doit être à plus d’une journée aller-retour de voiture (en zone rurale) ou en transport en commun (zone urbaine)  du chef-lieu.  Il y aurait alors :

–              Trois ou quatre régions métropolitaines pour les grandes agglomérations (Paris, Lyon, Marseille, Bordeaux). Pour ces espaces, une fusion des compétences municipales, intercommunales, départementales, et régionales serait effectuée, avec un seul exécutif ;

–              Une dizaine de régions territoriales de population comparable hors régions métropolitaines.

La contrepartie de ceci serait une suppression des Conseils généraux et leur transfert de leurs compétences aux régions et/ou aux intercommunalités. On procèderait à une réduction-fusion du nombre de cantons, les nouvelles entités devenant le périmètre d’élection des conseillers régionaux. On procèderait également à une harmonisation des cantons avec les espaces intercommunaux et les circonscriptions parlementaires.

Au niveau inférieur à la région, l’échelon pertinent deviendrait les communautés de communes ou d’agglomération. Une démocratisation des EPCI ferait des élus municipaux, dont le nombre aurait été réduit, les membres du conseil intercommunal. Un équilibre ville-centre/zones rurales serait à trouver entre élus, avec une légère surreprésentation des exécutifs communaux de petite taille.

La gestion des EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) et des communes mériterait également d’être fluidifiée de manière à éviter la bureaucratisation des fonctionnements et à se doter d’élus de qualité, indemnisés à due proportion de leur engagement politique au service de la cité. Pour cela, il conviendrait d’effectuer une modification du statut de la fonction publique territoriale afin que, pour l’avenir, tous les recrutements soient opérés en contrat de droit privé. Les agents recrutés actuellement à vie ne seraient pas concernés mais, pour l’avenir, les exécutifs de collectivité territoriale auraient les coudées franches pour augmenter ou baisser leur masse salariale.

Une démocratie vivante est une démocratie où être élu ne signifie pas une précarisation de la vie personnelle. Un revenu conséquent est en outre la meilleure barrière contre les tentatives de corruption passive ou active. Les économies générées par la réduction du nombre d’élus permettraient une revalorisation des indemnités d’élu local et de maire.

Afin que les élus puissent se concentrer efficacement sur leur tâche, la modernisation de la vie publique passe par une limitation à deux mandats électifs ou non-électifs par élu : député, sénateur, député européen, conseiller régional, conseiller intercommunal, maire, président d’EPCI. En cas de cumul de mandat, la seconde rémunération (la plus basse des deux) ne serait pas versée à l’élu mais reversée à un fonds de péréquation auquel seraient éligibles les maires de petites communes.

Face à ce pouvoir exécutif revalorisé, il convient de renforcer et redéfinir le rôle des sous-préfets, notamment en délimitant les arrondissements par rapport aux cantons et aux EPCI. Cela pourrait passer par le fait de donner au sous-préfet un pouvoir réglementaire d’exemption permettant à une collectivité locale de s’exonérer d’une règle nationale manifestement inadaptée à sa situation. De manière générale, le droit de l’urbanisme et des marchés publics devraient être revus et simplifiés. Devrait être créée la possibilité pour n’importe quel conseiller intercommunal de déférer en référé à la Chambre Régionale des Comptes une décision d’attribution de marché public qui lui semble relever d’un conflit d’intérêt ex-ante. En échange, les collectivités obtiendraient la suppression des obligations de concurrence en dessous d’un seuil financier relevé.

Huit idées pour améliorer la représentativité et la participation démocratique

Nul ne peut prétendre réformer la France sans les Français. La qualité de la vie républicaine va de concert avec une meilleure aération démocratique.

Un premier axe pourrait être de rendre le vote juridiquement obligatoire pour les élections européennes, nationales et locales. Des sanctions financières seraient prononcées en cas de manquement, voire in fine, comme en Belgique, la déchéance de la nationalité au bout de la sixième abstention. En contrepartie, il conviendrait de reconnaître le vote blanc. Toute la problématique du vote blanc se poserait alors : comment le reconnaître et concilier ceci avec l’efficacité démocratique ? comment empêcher que chaque scrutin ne se transforme en « vote défouloir » qui conduirait un nombre croissant de citoyens à se détourner d’un vote positif ? Une piste pourrait être poursuivie : pour les élections uninominales, hors scrutin présidentiel, si le total de votes blanc venait à dépasser le total de votes obtenus par le candidat arrivé en tête, aucun candidat ne serait proclamé élu pour la durée du mandat. Les indemnités qui seraient affectées à cet élu seraient reversées au Fonds de péréquation pour les élus ruraux. Il n’y aurait donc pas, proposition iconoclaste, d’élu pour certains territoires qui refusent les candidats proposés. Ceci permettrait aussi d’aider à la responsabilisation de l’électorat.

Un second axe serait de conforter  le droit d’initiative populaire, adopté en 2008 lors de la révision constitutionnelle, en allégeant l’encadrement parlementaire, de manière à  imposer  un référendum sur un sujet d’importance nationale (seuil d’1 million de signatures, dans au moins la moitié des régions). Ces référendums d’un type nouveau n’engageraient pas la responsabilité du Président. En revanche, pour les référendums de l’article 11, déclenchés à l’initiative du Président, la constitution serait modifiée de manière à ce qu’un rejet de la question posée provoque immédiatement, en cas de quorum suffisant, la démission du président de la République et de nouvelles élections présidentielles, et pourquoi pas législatives.

Un troisième axe viserait la modification des règles relatives à l’élection présidentielle. Il conviendrait de supprimer l’obligation de parrainages pour la présentation d’un candidat à l’élection présidentielle lorsque le parti politique concerné a déjà obtenu plus de 10% des suffrages à un précédent scrutin présidentiel.

A côté de ces axes forts en termes de participation populaire, d’autres éléments pourraient être inclus dans un projet de refondation républicaine. Ainsi, pour accompagner le nouveau statut de l’élu, serait créée une Ecole Nationale de la Démocratie. Dispensant une formation initiale courte (1 mois) ou en continu (stage) pour les nouveaux élus, elle formerait à la gestion des collectivités, aux grandes notions de droit constitutionnel et de droit public, ainsi qu’aux règles de gestion financière et comptable.

De même, afin d’apaiser le débat public, il serait interdit d’opérer des sondages politiques publics plus de 4 mois avant une échéance électorale. Les pronostics sur les futures élections ne viendraient ainsi pas parasiter la vie publique au cours des années de mandat.

Enfin, au plan local, la participation des citoyens sur les questions qui les touchent le plus, à savoir la sécurité et la justice, devrait être accrue. Cela passerait par la création de polices municipales armées sous l’autorité du maire et de de tribunaux pour la petite délinquance composés de juges élus par la population (peine inférieure à 3 ans de prison). La procédure d’appel serait en revanche standard, devant les cours d’appel de droit commun.

Avec ces propositions de réforme, se dessinerait un retour à une cinquième République alternative, solidement campée sur ses grands acquis fondamentaux (l’élection au suffrage universel du président de la République, la pratique référendaire de démocratie directe, la bipolarisation de la vie parlementaire) mais enrichie par cinquante années d’expérience. Plutôt que d’imaginer une VIème hypothétique République qui prendrait des allures de IVème ou de IIème République, bâtir une Cinquième république et demi…


[i] http://www.francetv.fr/2012/blog/le-perchoir/legislatives-sarkozy-craint-il-une-cohabitation-121940

[ii] Sur ce point, on peut se référer au témoignage de Raymond Janot. http://www.curiosphere.tv/ressource/20296-de-gaulle-et-la-constitution-de-la-ve-republique/page_url=/html/analyse_07_septennat.cfm : « Le Général (…) estimait que la durée des deux mandats ne pouvait être la même. Une telle identité n’aurait pu être à ses yeux qu’une pure illusion, sauf à comporter un grave danger. » En 1964, de Gaulle explique en conférence de presse « « Il ne faut pas que le Président soit élu simultanément avec les députés, ce qui mêlerait sa désignation à la lutte directe des partis, altérerait le caractère et abrégerait la durée de sa fonction de chef de l’État. ».

[iii] On notera le bon taux de report de l’électorat UMP sur le candidat FN dans certains départements, ce qui a par exemple permis l’élection de Jacques Bompard (Ligue du Sud) dans le Vaucluse.

[iv] C’est le cas par exemple des Etats-Unis, où un député représente environ 700 000 habitants contre 112 000 habitants. En Allemagne, on compte un député pour 134 000 habitants, contre 1 pour 112 000 en France. Source : Société civile, n°125, IFRAP.

[v] Relisons à ce propos le discours de Bayeux du 16 juin 1946 : « Il est clair et il est entendu que le vote définitif des lois et des budgets revient à une Assemblée élue au suffrage universel et direct. Mais le premier mouvement d’une telle Assemblée ne comporte pas nécessairement une clairvoyance et une sérénité entières. Il faut donc attribuer à une deuxième Assemblée, élue et composée d’une autre manière, la fonction d’examiner publiquement ce que la première a pris en considération, de formuler des amendements, de proposer des projets. »